作者简介：王贵松，法学博士，中国人民大学法学院副教授。

[65] 参见许崇德：《中国宪法》（修订本），中国人民大学出版社1996年版，第370页。[47]立法权本来为议会所掌控，但在行政国家之下，实质的立法权却操之于政府，议会为政府所操纵。

当董必武说我们的制度是议行合一的，是一切权力集中于人民代表大会的政府时，他实际上是在用议行合一这个概念来说明此种权力配置模式的特质，也即权力机关的全权性和优越地位。[18]从这个角度来说，董必武用议行合一来概述我国政权体制的特点，强调的是权力机关的最高地位，他没有也不会去反对国家权力之间的适当分工。这可能是议行合一这个概念第一次进入正式的中央立法文件，[16]但它正好给了人们以必要的语境，来正确理解这个语词的含义。[60] 马克思：法兰西内战，载《马克思恩格斯选集》（第3卷），人民出版社2012年版，第99页。[21]这和董必武所说的我们的制度是……一切权力集中于人民代表大会的政府没有什么实质性的差别：他们都确认了国家权力机关——中央人民政府委员会和全国人民代表大会在国家权力体系中的最高地位。

行政部门由公社组织任命，随时可以被撤换，它不过是公社的一个执行机构，既不能否决公社的立法政策，也不能以解散公社的方式与之对抗。彭真的确提到了国家机构的合理分工，但他只是说要明确划分行政权、审判权、检察权和武装力量的领导权，而在这些要划分的权力间唯独没有提到由全国人大所行使的立法权。由于行政法体系是法治体系的重要构成部分，在行政法中，规章的制定行为既可以被理解为行政法治的规范体系，也可以被理解为是行政法治的实施体系，因为规章的制定是在上位法的规定下制定的，规章不安定便可以以此为切入点进行分析，它的变化也可以以此为切入点进行衡量。

法官的这种司法行为是对政策制定权的一种分享，这一点昭然若揭，以至在行使此种权威时他已经很难托称只是在适用法律了。这一程序规则应当在规章制定中有所改换。而在当时历史条件下，采取了非常宽泛的授权方式，就是笼统规定某某主体有制定规章的权力，这便为规章制定过程埋下了一定的隐患。与政府行政权行使的这种积极性和主动性相适应的便是大量管制规则的出现。

因为我们可以将不安定的规章用相关恶法的原理进行框定，用相关恶法的规则进行框定，而这样的框定是解决后续问题的前提条件。[7]这个数据能够解读出诸多的理论和实践问题。

如果有这样明确的内容上的区分，有这样明确的界限划分，那规章的安定性就会得到有效的保持，否则则会使规章的安定性受到阻滞。一方面它揭示了依法治国所涵盖的领域，另一方面它也合理的回答了依法治国的逻辑关系，因为法治国家、法治政府和法治社会并不是消极或被动的排列在一起的，三者是一个有序的系统，三者在依法治国的系统中是有机的联系在一起的。无论如何，行政系统的立法行为是法治政府不可回避的问题，也是法治政府建设中承上启下的问题。行政法的理论基础在我国学界乃至于实务界已经被普遍认可，即是说一定的行政法制度建立在一定的理论基础之上。

省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府可以确定规章由其一个部门或者几个部门具体负责起草工作，也可以确定由其法制机构起草或者组织起草。同时，规章制定还有一个动议权的问题，就是说，一个规章的形成究竟谁有权进行提出，依《规章制定程序条例》，规章制定的动议权仅仅集中在规章起草机关手中，其他的社会主体不享有规章的动议权，这就使得一个规章的抉择都是行政系统为之的，其他公共权力体系并没有形成新的规章的机会。之所以要赋予行政系统广泛的行政立法权，一个非常重要的原因就是为了使改革开放过程中行政系统具有更大的主动性和积极性，使行政系统的行为少受外在的干扰和约束，总而言之就是保证行政系统在改革开放中能够适应社会的发展，锐意创新，锐意形成新的行政管理关系等。一定意义上讲，政府规章安定则行政法治安定，政府规章安定则法治国家安定。

无论如何，稳定性是安定性的核心指标和重要的判定标准。第三个路径是从法治社会建设的角度进行分析。

换言之，从行政治理的角度治理规章不安定属于治标，而由立法主导治理规章不安定则属于治本。对政府行政系统的立法行为进行司法审查是一个极其重要的制度，因为任何立法是否有问题，只有当它产生具体的权利义务关系以后，才能够表现出来。

我国在2010年就宣布法律体系已经形成，这其中一个重要的含义就是行政法体系作为法律体系的构成部分也已经形成。2010年我国法律体系已经形成，同时，我们还应当看到，法律体系是一个动态发展的过程，换言之，法律体系的建成不等于法律体系不需要进一步发展和完善。2001年我国制定了《规章制定程序条例》，其中对规章的制定程序作了较为具体的规定。以此而论，政府规章在行政法体系中处于第五位次，在它之上排列着其他相关的位次，这其中的关系是极其复杂的。近年来，我国法治实践中出现的诸多不规范的行政法实施行为其中有一些就与规章的不安定有着必然的联系。换言之，宏观上如果行政主体不能够充分保证行政行为的统一性、行政行为的连贯性、行政行为的相互支持性，整个行政系统的诚信就处于缺失状态。

行政立法有广义和狭义之分，广义上指的是整个行政法的法律体系，[34]狭义上指的是行政系统的立法行为。规章的安定性同样有这样的要求，也就是说规章的安定性同样要求规章必须相对稳定。

这就使得规章的整个制定过程常常是非常有序的，或者应当是非常有序的。规章安定性不足实质上就出现了规章制定行为的这种不一致性、冲突性、不和谐性等等。

总体上讲，1982年关于行政立法权的这种广泛性的赋予既有其历史背景，也是有实际效果的。人们将这两种权力与实在法结合在一起进行考量，便得出一个结论，私权范畴的东西归私法调整，而公权范畴的东西归公法调整。

支持行业协会商会类社会组织发挥行业自律和专业服务功能。这只是问题的一个方面，即是说，规章是否安定并不是通过定性能够予以解决的，适当的定量是非常必要的。而在地方立法层面，政府规章远远多于地方性法规。二是应当将规章安定性的治理纳入到定量分析中来。

(二)属于本行政区域的具体行政管理事项。加强在华境外非政府组织管理，引导和监督其依法开展活动。

仅从这种形式上讲，我们很可能将规章不安定的治理放在行政治理的范畴之中。[28]参见宋世明：《美国行政改革研究》，国家行政学院出版社1999年版，第57页。

[22]陈新民：《中国行政法学原理》，中国政法大学出版社2002年版，第45—46页。以此而论，我国建设法治国家必须有严谨的法律规范体系，如果缺失法律的规范体系或者说法律的规范体系不够严谨，法治体系实现的空间则相对较小。

立法体制是形式和实质的统一，内容和程序的统一。这种定量分析是规章安定性不足治理的前提条件，如果没有第一手的数据和材料，后续的工作将无法展开。第三，规章的安定性寓于规章的连续性中。第二，紧缩行政立法权。

行政法范畴中的法治政府是狭义的，是就政府行政系统的建设而言的。总体上讲，规章制定的程序对于实现规章的安定性极其重要，目前的规章制定程序则是需要进一步完善和改进的。

而且我国行政法规范作为法治大系统中的分系统是一个完整的事物，它的内部保持了高度的协调性和相互支持性，我们将这样的属性称之为该体系自身的自洽性。规章的制定行为以及规章本身是公权的运行结果，是公法的有机构成。

人们常常用控权论描述英国乃至于其他西方法治发达国家行政法的理论基础，有学者就明确指出：行政法是关于行政的法律，它决定着行政机构的组织、权力和职责。行政法体系的建成除了具有形式上的法律典则和规范之外，还应当有实质上的考量标准。

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